“嬰兒潮”之后的PPP能否健康成長？
——訪國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎
 

       國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、學(xué)術(shù)委員會秘書長馮奎接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示，PPP正在經(jīng)歷“嬰兒潮”階段，每天都有大量的PPP項目被設(shè)計出來，一些成熟的項目呱呱墜地。嬰兒潮之后，PPP能否健康地活下來，這很快就會成為一個問題。

　　PPP正經(jīng)歷“嬰兒潮”般的快速成長期

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，政府高度重視在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本模式（PPP），加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加公共產(chǎn)品，現(xiàn)在PPP發(fā)展的情況如何？

　　馮奎：2013年的時候，PPP還比較冷。經(jīng)過2014年到2015年底，中國各地已經(jīng)推出了將近7000個PPP項目，計劃總投資額超過8萬億元。從簽約的情況來看，也有顯著增長，2015年4月底，全國各地PPP項目簽約率大概在10%-20%。截至2015年11月，國家發(fā)改委推出的第一批PPP項目，已簽約項目329個，占推介項目數(shù)量的比例為31.5%。現(xiàn)在每天在全國各地都有大量的PPP的推介會、簽約活動，從PPP推進(jìn)的國際經(jīng)驗來看，中國這幾年的時間不是慢，而是很快。現(xiàn)在可以說PPP進(jìn)入了“嬰兒潮”時期。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：PPP短時間內(nèi)升溫、變熱，有哪些方面原因？

　　馮奎：改革開放初期，PPP就開始在中國有了零星的實踐。時至今日，若干個積極性聚到一起，推動了PPP短時間內(nèi)升溫、變熱，推動形成這一波“嬰兒潮”。地方政府融資公司被剝離政府融資職能，以前的投融資模式“此路不通”，于是積極地“變道”。民間投資有了雄厚積累，2011年起，民間投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重超過60%，連年高于全國固定資產(chǎn)投資增長的幅度，對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等以往不對他們開放的領(lǐng)域，抱有極大的熱情。從中央層面來看，推廣PPP承擔(dān)著推動政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提升基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平的重大職責(zé)。只有通過擴(kuò)大社會資本的參與，才可能解決中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的龐大需求。因此國家發(fā)改委、財政部等多個部委力推PPP，各類指導(dǎo)意見與政策不斷出臺。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：您認(rèn)為，PPP在近中期如何發(fā)展？

　　馮奎：可以樂觀估計，PPP在近三年還會維持這種“井噴”局面，原因是，2016年是“十三五”規(guī)劃的第一年，各地的項目紛紛上馬，也都把PPP作為投融資模式轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。我在城鎮(zhèn)化調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國家與省級層面的城鎮(zhèn)化試點正在展開，其中一項內(nèi)容就是推進(jìn)PPP創(chuàng)新。2014、2015年入庫的示范、試點項目，相當(dāng)一些也有待瓜熟蒂落。近期一件大事是，國家發(fā)改委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會正式簽署合作諒解備忘錄，要合作推廣PPP模式，這對PPP又是一個巨大的推動。

　　從未來幾十年來看，中國最大的發(fā)展在于城鎮(zhèn)化，數(shù)十萬億城鎮(zhèn)化投資，涉及大量的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，需要PPP模式加以解決。

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　　對于PPP，我不擔(dān)心它的冷，而覺得要警惕它的熱，PPP在“嬰兒潮”之后的存續(xù)問題一定會成為焦點。

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　　應(yīng)警惕“嬰兒潮”之后PPP的健康成長

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：哪些原因會影響PPP健康成長？

　　馮奎：我認(rèn)為，影響PPP健康成長的因素有七個方面：

　　第一、條件不成熟而又早產(chǎn)的PPP，項目失敗的可能性大。PPP談判時間長、簽約時間長、實際合作時間長。如果一味追求短時間內(nèi)立竿見影的效果，就可能在談判　、簽約、執(zhí)行過程中，留下種種隱患。現(xiàn)在一些地方為了趕在特定時間內(nèi)簽約成功，政府與社會資本的許多條件都沒有談妥，定價機(jī)制、約束性條款，都是馬馬虎虎，湊合著先過去，這樣的合同過于簡單，未來必定要走回頭路，翻燒餅，最后事倍而功半。

　　第二、政府人員變動導(dǎo)致PPP項目出現(xiàn)“夭折”。一個PPP項目，可能要經(jīng)歷多個書記與市長的就任、離任。一任市長一任搞法，后任不理前任的茬，甚至不愿意看到前任栽的樹在本屆內(nèi)結(jié)果，也會導(dǎo)致PPP生長環(huán)境艱難。所以，僅靠一兩個市領(lǐng)導(dǎo)對PPP感興趣，而不是從政府職能轉(zhuǎn)變這點去培育PPP，這是有很大危險的。

　　第三、法律法規(guī)之間的沖突會殃及PPP。為了支持PPP，部委和地方政府出臺的“指導(dǎo)意見”、“辦法”、“鼓勵措施”，這些更多具有臨時的性質(zhì)，具有行業(yè)與區(qū)域色彩，主要用于自身管理。PPP在發(fā)展過程中，涉及許多法律法規(guī)問題。法律法規(guī)不健全，或者不同的法律打架，就會導(dǎo)致PPP運(yùn)行出現(xiàn)問題之后，救助機(jī)制發(fā)生不了作用。法律法規(guī)是水，PPP是魚。讓魚離開水，必死。

　　第四、“輔養(yǎng)”能力跟不上導(dǎo)致PPP長不好。政府與社會資本是PPP的雙親，要把孩子生下來，
也要有能力撫養(yǎng)孩子。政府這方面的人才、技能儲備顯然不足。社會資本跟政府打交通，而且是長期合作的性質(zhì)，這也需要社會資本對宏觀政策、區(qū)域發(fā)展、法律法規(guī)有深入的了解。在長期合作中發(fā)展，這不是一件容易事，就像有的運(yùn)動員有五十米短跑的本領(lǐng)，但中長跑就不行了，更不要說馬拉松。政府行為學(xué)、社會資本行為學(xué)要有徹底的轉(zhuǎn)變與根本的提升。

　　第五、PPP也可能異化為地方融資平臺最后遭到整治。現(xiàn)在很多地方把　PPP模式簡單地當(dāng)作一種融資工具或手段，把它的融資功能放到壓倒一切的地步，認(rèn)為簽約之日就是政府大卸包袱之時，就是大功告成之時。這樣下去，PPP勢必異化成為另外一種融資平臺公司，成為“新瓶”裝“舊酒”。

　　第六、風(fēng)險頻發(fā)，將會有部分PPP在未來導(dǎo)致公眾抵制。PPP在運(yùn)營過程中，可能出現(xiàn)操作不透明，出現(xiàn)灰色交易，或者投資者其他方面的誠信出了問題，導(dǎo)致PPP在一個地方運(yùn)行的公眾輿論環(huán)境、供給需求環(huán)境惡化。

　　第七、濫竽充數(shù)出籠的PPP最后要被打回原形。這些項目，無論其后天的培育條件多好、法律環(huán)境多么完善，但其實質(zhì)上不能采用PPP的形式，因為PPP有其必須的一些先天約定條件。發(fā)達(dá)國家對PPP項目投資占公共產(chǎn)品與基礎(chǔ)設(shè)施的支出的比例一般有個界限，大體上在10%～20%。政府為了政績好看，一些企業(yè)是在拿PPP說事，大家在包裝PPP項目，在比拼PPP項目出籠數(shù)量、出籠速度，似乎PPP包治百病，最能體現(xiàn)改革思想，這將為以后留下病根。